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Presserecht: Das Amtsblatt im Fadenkreuz der Zeitungsverlage

Das Amtsblatt im Fadenkreuz der Zeitungsverlage

 

Heute kann sich auch eine kleine Gemeinde ihr eigenes Amtsblatt finanziell leisten. Nach dem zumindest in Baden-Württemberg überwiegend praktizierten Verlagsmodell (vgl. dazu Bock, Amtsblätter der Gemeinden und ihre Rechtssituation, BWGZ 2005, 491 und Bock, Ausgestaltung eines gemeindlichen Amtsblatts, BWGZ 2005, 497) schließt die Gemeinde einen Amtsblattvertrag mit einem privaten Verlag. Die Gemeinde bestimmt als Herausgeberin den Inhalt des Amtsblatts (und macht davon regelmäßig in einem vom Gemeinderat beschlossenen Redaktionsstatut Gebrauch), während der Verlag das wirtschaftliche Risiko trägt. Die Kosten für Herstellung und Vertrieb des Amtsblatts erwirtschaftet der Verlag über das Anzeigengeschäft und über die Bezugsgebühren, in Einzelfällen auch durch einen moderaten Deckungsbeitrag der Gemeinde. Öffentliche Mittel werden nicht oder nur geringfügig eingesetzt.

Im Amtsblatt wird den örtlichen Parteien, Kirchen und Vereinen die Möglichkeit eingeräumt, im Amtsblatt kostenfrei auf bevorstehende Veranstaltungen hinzuweisen und über stattgefundene Veranstaltungen kurz zu berichten. Für die Einwohner der Gemeinde ist das regelmäßig die einzige Informationsquelle zu örtlichen Veranstaltungen. Denn die Tageszeitung kann diese Informationen ja nicht in Bezug auf jede Gemeinde ihres Verbreitungsgebiets verbreiten.

Im Lauf des vergangenen Jahres sind Verfahren bekannt geworden, in denen örtliche Zeitungsverlage eine Beschränkung des Inhalts der Amtsblätter erreichen wollten und zum Teil auch erreicht haben (OLG Stuttgart, Urteil vom 27.01.2016, Az. 4 U 167/15 wegen einstweiliger Verfügung, veröffentlicht in AfP 16, 171; OLG Stuttgart, Urteil vom 03.05.2017, Az. 4 U 160/16, Hauptsacheverfahren zu 4 U 167/15 – nicht rechtskräftig; OLG Stuttgart 4 U 110/16; LG Ellwangen 2 O 141/16, noch nicht entschieden; Verhandlungstermin wurde anberaumt auf 23.10.2017), und LG Konstanz, U.v. 11.08.2017, Az. 9 O 50/16 KfH.

Das OLG Stuttgart hatte über einen atypischen, wohl sogar singulären Fall zu entscheiden, der nicht verallgemeinert werden kann. In dem vom OLG Stuttgart entschiedenen Fall hatte die verklagte Stadt ihr Druckerzeugnis schon nicht als „Amtsblatt“ bezeichnet, sondern als „Stadtblatt“ und im Verfahren auch ausdrücklich eingeräumt, dass sie in ihrem Stadtblatt „über das gesamte politische und gesellschaftliche Geschehen“ in der Gemeinde berichten wolle (OLG Stuttgart, S. 3 des Umdrucks). Das Stadtblatt sollte also erklärtermaßen eine Ortszeitung sein und damit zur örtlichen Tageszeitung in Konkurrenz treten. Diese Konzeption als Ortszeitung deckt sich nicht mit der ansonsten üblichen Konzeption und Zielsetzung eines Amtsblatts.

Nachdem das Landgericht Konstanz diese Einzelfallentscheidung freilich auf einen ganz anders gelagerten Sachverhalt übertragen hat, und nachdem weitere Verfahren mit derselben Zielrichtung anhängig oder zu erwarten sind, muss dieser sich abzeichnenden Entwicklung entgegengetreten werden.

 

I.

OLG Stuttgart, U.v. 03.05.2017, Az. 4 U 160/16 – nicht rechtskräftig

 

  1. Das OLG Stuttgart bejaht einen wettbewerbsrechtlichen Unterlassungsanspruch aus § 3a UWG i.V.m. dem aus Art. 5 GG abgeleiteten Grundsatz der Staatsfreiheit der Presse und verbietet die Verbreitung einer bestimmten Ausgabe des streitgegenständlichen „Stadtblatts“. Dem stehen dogmatische Bedenken entgegen.

 

  1. a) Ein Unterlassungsanspruch aus § 3a UWG setzt den Verstoß gegen eine „gesetzliche Vorschrift“ voraus. Daran fehlt es.

Zwar hat der BGH in seiner Entscheidung „Einkauf aktuell“ (U.v. 15.12.2011,
Az. I ZR 129/10 – Juris) aus Art. 5 GG den Grundsatz der Staatsferne abgeleitet – aber mit einem ganz anderen Inhalt: Zur Sicherung der Meinungsvielfalt dürfe, so der BGH (aaO., Rz. 11) ein Hoheitsträger nicht durch eine beherrschende Beteiligung an einem Presseunternehmen am Wettbewerbsgeschehen auf dem Gebiet der Presse teilnehmen. Darum freilich geht es in dem vom OLG Stuttgart entschiedenen Fall nicht.

Das sieht auch das OLG Stuttgart. Denn es entnimmt der Literatur (vgl. insbesondere Degenhart, Staatspresse in der Informationsgesellschaft, AfP 09, 207), dass der Staat auch nicht mit einem eigenen Medium Pressearbeit machen dürfe (S. 38 des Umdrucks).

Es muss hier nicht entschieden werden, ob dieser in der Literatur vertretenen Auffassung gefolgt werden kann. Das mögen die Staatsrechtler entscheiden. Für den Wettbewerbsrechtler stellt sich eher die banale Frage, ob der Tatbestand des § 3a UWG erfüllt ist, ob es also eine „gesetzliche Vorschrift“ i.S.v. § 3a UWG gibt, die verletzt wurde.

Zwar ist der Begriff „gesetzliche Vorschrift“ weit auszulegen (Köhler in Köhler/Bornkamm, UWG, 75. Aufl., 2017, § 3a UWG, Rdn. 1.52), aber die Norm, um deren Verletzung es geht, muss irgendwie greifbar sein.

In der BGH-Entscheidung „Einkauf aktuell“ wurde der Begriff „Staatsferne“ noch im Wortsinn gebraucht, d.h. dahin, dass der Staat sich eben von einem bestimmenden Einfluss auf die Presse „fern“ zu halten habe. Art. 5 GG legitimiert den Presseverlag aber nicht unmittelbar, um – salopp formuliert – nun mit dem Rotstift das Amtsblatt zu zensieren (genau dazu führen die vom OLG Stuttgart entwickelten Kriterien, wie das Urteil des Landgerichts Konstanz belegt, vgl. dazu nachstehend Ziff. II.). Über den vom BGH entschiedenen Sachverhalt hinaus mag das Gebot der Staatsferne – de lege ferenda – die Schaffung einer neuen gesetzlichen Regelung rechtfertigen, aber sie ersetzt eine solche nicht!

  1. b) Vergegenwärtigt man sich in dem vom OLG Stuttgart entschiedenen Fall die erklärte Absicht der beklagten Stadt, in ihrem Druckerzeugnis „über das gesamte politische und gesellschaftliche Geschehen“ in der Gemeinde zu berichten, so mag sich schon der Gedanke aufdrängen, dass es nicht Aufgabe einer Stadt sein könne, sich eine Ortszeitung zu schaffen und zu pflegen; die Presse als „vierte Gewalt“ solle die Gemeinde schließlich kontrollieren, nicht ihr nach dem Munde reden. Darüber kann man diskutieren. Aber § 3a UWG ist definitiv nicht geeignet, dieser Entwicklung Einhalt zu gebieten!

Der aus Art. 5 GG abgeleitete Grundsatz der Staatsferne ist zunächst einmal nichts weiter als Programm, eine sehr amorphe Vorgabe, in die man alles Mögliche hinein interpretieren kann. Das Tatbestandsmerkmal „gesetzliche Vorschrift“ verlangt deutlich mehr. An diesem Mehr fehlt es aber.

  1. Selbst wenn – dies nur als Hilfserwägung – die Auffassung von Degenhart (auf die das OLG Stuttgart sich maßgeblich stützt) als „gesetzliche Vorschrift“ ausreichen sollte, würde sie doch nicht das Ergebnis des OLG Stuttgart stützen.

Degenhart befasst sich in dem oben zitierten Beitrag „Staatspresse in der Informationsgesellschaft“ mit „Staatszeitungen“ (aaO. S. 208 rechte Spalte) und mit etwa von städtischen Messegesellschaften verbreiteten kostenlosen oder zu subventionierten Preisen abgegebenen Zeitschriften, Broschüren, Einkaufs- und Hotelführern (aaO. S. 208 linke Spalte unten), also mit ganzen Werken und nicht mit einzelnen Textbeiträgen in Publikationen, die als solch durch öffentliche Aufgaben durchaus legitimiert sind.

Das OLG Stuttgart übernimmt zunächst auch diesen Ausgangspunkt von Degenhart, wenn es ausführt, der Grundsatz der Staatsfreiheit der Presse verbiete es, dass sich die öffentliche Hand „durch unmittelbar oder mittelbar staatlich verantwortete Publikationen (!) pressemäßig betätigt“ (S. 36 f. des Umdrucks), deshalb dürften „Druckwerke“ (!) grundsätzlich nur herausgegeben werden, wenn damit öffentliche Aufgaben erfüllt werden (S. 27 Abs. 2 Satz 1 des Umdrucks), um dann noch im selben Absatz aus den „Publikationen“ ganz selbstverständlich „redaktionelle Beiträge“ zu machen. Hier werden also „Druckwerk“ und „redaktioneller Beitrag“ fälschlich als Synonyme behandelt, und zwar konsequent für den Rest der Entscheidungsgründe (vgl. dazu etwa die Überschrift „unzulässige redaktionelle Beiträge“, S. 52 des Umdrucks).

Logisch ist das nicht. Wenn Degenhart einen von der städtischen Messegesellschaft verbreiteten Hotelführer als Druckwerk (also insgesamt) für unzulässig hält, so besagt das noch gar nichts über die Zulässigkeit eines einzelnen Textbeitrags in einem von der öffentlichen Aufgabe der Stadt getragenen Amtsblatt. Ein Mitspracherecht des örtlichen Zeitungsverlages bei der Ausgestaltung des Amtsblatts lässt sich nicht, und schon gar nicht mit Art. 5 GG begründen.

Man mag darüber diskutieren, ob das „Stadtblatt“, über das das OLG Stuttgart zu entscheiden hatte, überhaupt noch ein Amtsblatt ist, oder nicht nur eine simple Ortszeitung, deren Herausgabe a priori nicht Aufgabe der öffentlichen Hand ist. Aber dann hätte das OLG Stuttgart sein Urteil anders begründen müssen – und vor allem viel kürzer begründen können, nachdem ja der Zeitungscharakter des „Stadtblatts“ unstreitig war.

 

  1. Das OLG Stuttgart möchte immerhin eine Verletzung des Grundsatzes der Staatsferne der Presse in den Fällen verneinen, in denen der redaktionelle Beitrag des Amtsblatts „von untergeordneter Bedeutung“ sei. Das sei dann der Fall, wenn der redaktionelle Teil deutlich unterhalb der Grenze von 50% liege (S. 50 des Umdrucks). Logisch ist das nicht. Die „Bedeutung“ eines Textbeitrags ergibt sich aus dessen Inhalt, nicht aus dessen Länge.

Das OLG will sich für seine Auffassung auf eine Äußerung von Degenhart stützen, der mit den Worten zitiert wird „kein relevanter Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung“ (S. 50 oben des Umdrucks). Auch hier wird also auf den Inhalt des Textbeitrags abgestellt und nicht auf dessen Umfang. Ersichtlich will Degenhart harmlose Texte ausscheiden, aber kein Zeilenkontingent vorgeben.

Die primäre Funktion des Amtsblatts wird nicht durch harmlose Texte in Frage gestellt wie etwa „Störche werden beringt“ oder „Crailsheim beim Kirchentag“ (Texte aus der untersagten Ausgabe des Stadtblatts, S. 17 unten, 55 oben und 60 f. des Umdrucks), auch nicht, wenn sie umfangreicher sind.

 

II.

LG Konstanz, U.v. 11.08.2017, Az. 9 O 50/16 KfH – nicht rechtskräftig

Das Landgericht Konstanz geht noch einen Schritt weiter als das OLG Stuttgart. Es übernimmt weitgehend die vom OLG Stuttgart entwickelten Kriterien, verbietet aber nicht wie dieses ein bestimmtes Druckwerk, sondern einzelne Textbeiträge in unterschiedlichen Druckwerken. Ganz selbstverständlich stützt das Landgericht Konstanz dieses Verbot wiederum auf § 3a UWG i.V.m. mit dem Prinzip der Staatsferne der Presse.

Die Entscheidung begegnet in mehrfacher Hinsicht Bedenken. Sie erschöpft sich in allgemeinen verfassungsrechtlichen Erwägungen über das Verhältnis zwischen Staat und Presse, ohne sich mit dem nächstliegenden zu befassen, nämlich mit der Verbotsnorm, also mit dem Tatbestand des § 3a UWG.

  1. Das Tatbestandsmerkmal „gesetzliche Vorschrift“ wird nicht als Problem gesehen. Dazu hätte aber in erhöhtem Maße Anlass bestanden.

Konkret gefragt: Aus welcher „gesetzlichen Vorschrift“ soll sich ergeben, dass die Gemeinde in ihrem Amtsblatt nicht über eine Maßnahme des Landesamts für Umwelt, Messungen und Naturschutz berichten darf („Arten und Lebensformen schützen“, vom LG Konstanz untersagt, S. 22 f. des Umdrucks)? Vor allem aber: Inwiefern verletzt dieser Text das Grundrecht der Pressefreiheit?

Wenn man schon das Prinzip der Staatsferne der Presse als „gesetzliche Vorschrift“ genügen lässt, dann darf man nicht aus den Augen verlieren, dass dieses Prinzip aus Art. 5 GG abgeleitet wird. Inwiefern also, um noch einmal auf das obige Beispiel zurückzukommen, wird das Grundrecht des klagenden Zeitungsverlages dadurch verletzt, dass im Amtsblatt auf eine Maßnahme des Landesamts für Umwelt hingewiesen wird? Dafür ist nichts ersichtlich. Und die dortige Klägerin hat dazu auch offensichtlich nichts vorgetragen.

Umso mehr hätte sich dem Landgericht die Frage aufdrängen müssen, welche „gesetzliche Vorschrift“ nun eigentlich verletzt worden sein soll.

Die Stadt ist berechtigt, ein eigenes Amtsblatt herauszugeben. Das liegt innerhalb ihrer hoheitlichen Kompetenz. Das Amtsblatt bleibt ein Amtsblatt, selbst wenn es einen Text enthält, von dem ein Zeitungsverlag meint, dass das Thema des Textes nichts mit den Zuständigkeiten der Gemeinde zu tun hat. Die Interessen des Zeitungsverlages sind durch das Lauterkeitsrecht ausreichend geschützt. Eine Zensur des Amtsblatts durch den örtlichen Zeitungsverlag ist gesetzlich nicht vorgesehen und kann insbesondere nicht aus Art. 5 GG abgeleitet werden.

Fazit also: § 3a UWG scheidet als Anspruchsgrundlage aus, weil das Tatbestandsmerkmal „gesetzliche Vorschrift“ nicht erfüllt ist.

  1. Ein weiteres Tatbestandsmerkmal in § 3a UWG ist das Erfordernis einer „spürbaren Beeinträchtigung“. Auch damit setzt das Landgericht sich nicht auseinander. Auch daran fehlt es.

Weder ist eine „spürbare Beeinträchtigung“ durch die Veröffentlichung eines einzelnen Textes (noch dazu mit harmlosem Inhalt) objektiv erkennbar, noch hat der klagende Zeitungsverlag eine solche vorgetragen.

Die Klage hätte deshalb schon als unschlüssig abgewiesen werden müssen.

  1. Das Landgericht hatte eine Einschränkung aus dem Urteil des OLG Stuttgart übernommen und gleich zu Beginn der Entscheidungsgründe – abstrakt – vorgegeben, dass Texte „von untergeordneter Bedeutung das Prinzip der Staatsferne der Presse nicht verletzen würden“ (S. 12 des Umdrucks). Diese Einschränkung war dann aber bei der Subsumtion des Sachverhalts in Vergessenheit geraten. Weder erläutert das Landgericht, was unter der Einschränkung „von untergeordneter Bedeutung“ zu verstehen sei, noch stellt es sich bei Überprüfung der einzelnen Texte die Frage, ob ein Verbot nicht etwa deshalb zu unterbleiben habe, weil der Text nur von „untergeordneter Bedeutung“ sei.

Der BGH hat in seiner Entscheidung „Einkauf aktuell“ (aaO., Tz. 11) als Zweck des Gebots der Staatsferne der Presse die Sicherung der Meinungsvielfalt bezeichnet. Es liegt nahe, für die Auslegung des Begriffs „von untergeordneter Bedeutung“ dieses Ziel als Maßstab zu nehmen. Danach wäre ein Text, der die Meinungsvielfalt nicht oder nur am Rande berührt, von untergeordneter Bedeutung. Damit scheiden dann alle Texte aus, die reine Informationen vermitteln und nicht zur Meinungsbildung beitragen. Im vorliegenden Fall betrifft das alle Texte, die das Landgericht Konstanz verboten hat.

In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass schon aus technischen Gründen solche Texte von untergeordneter Bedeutung unverzichtbar sind.

Amtsblätter werden heute im Rollen-Offset gedruckt. Dabei werden jeweils 8 Seiten in einem einzigen Vorgang produziert. Die Branche verwendet dafür den Begriff „8er- Sprung“ (kleine Druckereien verwenden zum Teil noch den Bogendruck, der einen 4er-Sprung zulässt). Das bedeutet, dass das fertige Amtsblatt produktionsbedingt aus 8 Seiten oder einem Vielfachen davon bestehen muss. Der Zeitungsverlag kann, um diesem technischen Erfordernis Rechnung zu tragen, einen weniger wichtigen Text herausnehmen oder kürzen. Der Amtsblatt-Verlag kann das nicht. Er bekommt die von der Gemeinde zur Veröffentlichung bestimmten Texte geliefert, auf die er keinen Einfluss mehr hat. So kann es passieren, dass zwar ein neuer 8er-Sprung notwendig wird, dass aber der Text nicht ausreicht, um alle freien Seiten zu füllen. Zu diesem Zweck hat jeder Verlag Texte vorrätig, die informativ sind, aber eben zeitlos, und die vor allem nicht der öffentlichen Meinungsbildung in aktuellen Fragen dienen. Ihre Veröffentlichung beruht allein auf technischer Notwendigkeit und nicht auf einer Entscheidung des Herausgebers. Sie sind für die Charakterisierung des Druckerzeugnisses als Amtsblatt bedeutungslos und wären deshalb auf jeden Fall der Kategorie „untergeordnete Bedeutung“ zuzurechnen – wenn die Klage nicht schon an einer früheren Hürde scheitert.

 

Stuttgart, 27.09.2017

Walter Stillner

Rechtsanwalt