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Presserecht: Das Amtsblatt im Fadenkreuz der Zeitungsverlage

Einem Zeitungsverlag steht für einen Textbeitrag im Amtsblatt einer Gemeinde, der nicht durch eine öffentliche Aufgabe der Gemeinde legitimiert ist, ein Unterlassungsanspruch zu (§§ 8, 3a UWG i.V.m. Art. 5 GG).

LG Konstanz, Urteil vom 11.08.2017, Az. 9 O 50/16 KfH – nicht rechtskräftig.

Heute kann sich auch eine kleine Gemeinde ihr eigenes Amtsblatt leisten. Nach dem zumindest in Baden-Württemberg überwiegend praktizierten Verlagsmodell (vgl. dazu Bock, Amtsblätter der Gemeinden und ihre Rechtssituation, BWGZ 2005, 491 und Bock, Ausgestaltung eines gemeindlichen Amtsblatts, BWGZ 2005, 497) schließt die Gemeinde einen Amtsblattvertrag mit einem privaten Verlag. Die Gemeinde bestimmt als Herausgeberin den Inhalt des Amtsblatts (und macht davon regelmäßig in einem vom Gemeinderat beschlossenen Redaktionsstatut Gebrauch), während der Verlag das wirtschaftliche Risiko trägt. Die Kosten für Herstellung und Vertrieb des Amtsblatts erwirtschaftet der Verlag über das Anzeigengeschäft und über die Bezugsgebühren, in Einzelfällen auch durch einen moderaten Deckungsbeitrag der Gemeinde. Öffentliche Mittel werden nicht oder nur geringfügig eingesetzt.

Dabei wird den örtlichen Parteien, Kirchen und Vereinen die Möglichkeit eingeräumt, im Amtsblatt kostenfrei auf bevorstehende Veranstaltungen hinzuweisen und über stattgefundene Veranstaltungen kurz zu berichten. Für die Einwohner der Gemeinde ist das regelmäßig die einzige Informationsquelle zu örtlichen Veranstaltungen. Denn die Tageszeitung kann diese Informationen ja nicht in Bezug auf jede Gemeinde ihres Verbreitungsgebiets verbreiten.

Im Lauf des vergangenen Jahres sind Verfahren bekannt geworden, in denen örtliche Zeitungsverlage eine Beschränkung des Inhalts der Amtsblätter erreichen wollten und zum Teil auch erreicht haben (OLG Stuttgart, Urteil vom 27.01.2016, Az. 4 U 167/15 wegen einstweiliger Verfügung, veröffentlicht in AfP 16, 171; OLG Stuttgart, Urteil vom 03.05.2017, Az. 4 U 160/16, Hauptsacheverfahren zu 4 U 167/15 – nicht rechtskräftig; OLG Stuttgart 4 U 110/16; LG Ellwangen 2 O 141/16, noch nicht entschieden; Verhandlungstermin wurde anberaumt auf 23.10.2017).

Die letzte Entscheidung in dieser Reihe ist das Urteil des Landgerichts Konstanz vom 11.08.2017 (Az. 9 O 50/16 KfH, das eine in praktischer und dogmatischer Hinsicht problematische Tendenz erkennen lässt, und das Gegenstand dieser Erörterung sein soll.

 

 

I.

Das Landgericht Konstanz übernimmt weitgehend die vom OLG Stuttgart in den oben zitierten Urteilen vom 27.01.2016 und vom 03.05.2017 entwickelten Grundsätze, geht aber noch einen Schritt weiter, indem es nicht die gesamte Ausgabe eines Amtsblatts in den Blick nimmt und gegebenenfalls verbietet, sondern ohne Rücksicht auf den übrigen Inhalt des Amtsblatts einzelne Textbeiträge als rechtswidrig einstuft und untersagt.

Ausgangsthese des Landgerichts ist das „Gebot der Staatsferne“ (das Landgericht spricht von „Staatsfreiheit“) der öffentlichen Hand, das unmittelbar aus Art. 5 GG abgeleitet wird (S. 11 des Umdrucks). Dieses Gebot der Staatsferne ist eine den Wettbewerb regelnde Vorschrift i.S.v. § 3a UWG mit der Folge, dass jedem Zeitungsverlag in Bezug auf jeden Textbeitrag im Amtsblatt, der nicht durch die Aufgaben der Gemeinde legitimiert wird, der wettbewerbsrechtliche Unterlassungsanspruch des § 8 UWG zusteht.

Das Gebot der Staatsferne verbietet, so das Landgericht weiter, der öffentlichen Hand grundsätzlich jede pressemäßige Betätigung – von Ausnahmen abgesehen. Diese Ausnahmen fasst das Landgericht wie folgt zusammen:

–   Erfüllung öffentlich-rechtlicher Aufgaben

–   Bekanntgabe von Rechtsvorschriften

–   Öffentlichkeitsarbeit, dies aber mit der Einschränkung „in zulässigem Umfang“

–   Textbeiträge von untergeordneter Bedeutung

–   Informationsversorgung der Bevölkerung, soweit es um Aufgaben der Gemeinde geht.

Die Herausgabe des Amtsblatts ist zwar eine zulässige pressemäßige Betätigung, aber eben auch nur insoweit, als die Textbeiträge Aufgaben der Gemeinde betreffen. Jeder Textbeitrag im Amtsblatt bedarf deshalb (als Ausnahme vom generellen Verbot) einer konkreten Legitimation.

Das OLG Stuttgart hatte die Auffassung vertreten, für eine wie auch immer geartete Berichterstattung über Vereine, Kirchen und Wirtschaft fehle generell eine Legitimation (U.v. 27.01.2016, AfP aaO. S. 175 rechte Spalte und U.v. 03.05.2017, S. 41 unten des Umdrucks). Folgt man dieser Auffassung, müssen im Amtsblatt künftig Rubriken wie „Parteien“, „Kirchen“ und „Vereine“ entfallen. Denn nichts davon gehört zu den Aufgaben der Gemeinde.

Dem folgt das Landgericht Konstanz nicht, soweit es um Veranstaltungshinweise von Kirchen und Vereinen geht. Das Leben der örtlichen Gemeinschaft wird in ganz erheblichem Maße von der Tätigkeit der örtlichen Vereine und Kirchen geprägt. Auch sie erfüllen Aufgaben, die anderenfalls von der Gemeinde erfüllt werden müssten, insbesondere im sozialen Bereich. Deshalb sind neutral gehaltene Informationen über Veranstaltungen nicht kommerzieller Art zulässig.

Zu beurteilen ist nach Auffassung des Landgerichts Konstanz nur der einzelne Beitrag, nicht die gesamte Ausgabe. Ob das Amtsblatt sich trotz des einzelnen Beitrags noch als Amtsblatt darstellt, spielt keine Rolle.

Dabei bezieht sich das Landgericht wieder auf die vorausgegangene Entscheidung des OLG Stuttgart vom 03.05.2017, dies allerdings zu Unrecht. Denn das OLG Stuttgart hatte gerade nicht auf den einzelnen Beitrag abgestellt, sondern eine Gesamtbetrachtung des Druckwerks gefordert, also der jeweiligen Ausgabe des Amtsblatts (Urteil des OLG Stuttgart vom 03.05.2017, Az. 4 U 160/16, S. 48 des Umdrucks: „Danach kommt es nicht nur auf die einzelnen Beiträge an, die gegebenenfalls unzulässig sein können, sondern es ist immer auch noch eine Gesamtbetrachtung der jeweiligen Veröffentlichung erforderlich.“).

Das Landgericht hat diesen Widerspruch wohl nicht gesehen; denn es verwendet selbst und zustimmend den Begriff „Gesamtbetrachtung“ (aaO., S. 15 des Umdrucks), ohne freilich zu erläutern, was denn nun über den einzelnen Text hinaus Gegenstand der „Gesamtbetrachtung“ sein soll, und ohne auf dieses Kriterium der „Gesamtbetrachtung“ bei der Erörterung der streitgegenständlichen Textbeiträge zurückzukommen.

Ausgehend von diesen Kriterien untersagt das Landgericht Konstanz von den insgesamt 15 in unterschiedlichen Ausgaben des Amtsblatts veröffentlichten Artikeln des Klagantrags immerhin noch 8 Artikel.

 

II.

Die Entscheidung des Landgerichts Konstanz begegnet in mehrfacher Hinsicht Bedenken.

1.Für die Beanstandung einzelner Texte in einem Amtsblatt fehlt es an einer „gesetzlichen Vorschrift“ i.S.v. § 3a UWG.

Der BGH hat in der Tat das „Gebot der Staatsferne der Presse“ als Marktverhaltensregelung i.S.v. § 4 Nr. 11 UWG (jetzt § 3a UWG) bezeichnet (BGH U.v. 15.12.2011, Az.: I ZR 129/10 – Einkauf aktuell, zitiert nach Juris) – dort aber zu einem ganz anderen Sachverhalt: Das Gebot der Staatsferne der Presse soll die Presse von staatlichen Einflüssen frei halten (aaO., Rdn. 9). Gegenstand der BGH-Entscheidung war die Frage, ob dem Verband der Zeitungsverleger wegen der staatlichen Beteiligung an der Deutschen Post AG ein Unterlassungsanspruch gegen die Deutsche Post AG wegen der Verteilung der Werbebroschüre „Einkauf aktuell“ zusteht.

Dieses „Gebot der Staatsferne der Presse“ will Degenhart auf den umgekehrten Fall erweitern, d.h. auf den Fall, dass sich staatliche Stellen selbst pressemäßig betätigen, etwa über eine von der Stadt gehaltene Messegesellschaft, die Broschüren wie Restaurantführer oder dergleichen kostenfrei oder mit öffentlichen Mitteln subventioniert verbreitet (Degenhart, Staatspresse in der Informationsgesellschaft, AfP 09, 207).

Selbst wenn man dem folgen will, beträfe das jedenfalls nur Druckerzeugnisse insgesamt und nicht einzelne Texte in solchen Druckwerken.

3a UWG verlangt, um das noch einmal zu wiederholen, die Verletzung einer „gesetzlichen Vorschrift“. Eine solche fehlt aber.

Die Gemeinde ist berechtigt, ein eigenes Amtsblatt herauszugeben. Das liegt in ihrer hoheitlichen Kompetenz (§ 1 DV zur GemO BW, § 20, Abs. 3 GemO BW). Das Amtsblatt bleibt selbst dann ein Amtsblatt, wenn es einen Text enthält, von dem ein Zeitungsverlag meint, dass er nicht in den Kompetenzbereich der Gemeinde fällt.

Auch Art. 5 GG ermächtigt den Zeitungsverlag nicht, den Inhalt des Amtsblatts zu kontrollieren und mit Mitteln des Wettbewerbsrechts zu zensieren. Wenn die öffentliche Hand im Einzelfall unzulässigerweise in den Wettbewerb eingreift, kann dem mit den Regeln des Lauterkeitsrechts begegnet werden (Köhler/Bornkamm, UWG, 35. Aufl., 2017, § 3 a UWG, Rdn. 2.1 ff.). Ansonsten unterliegt das Amtsblatt nicht der Kontrolle des örtlichen Zeitungsverlags, auch wenn dieser das Amtsblatt als Konkurrenz empfindet.

Die Entscheidung des OLG Stuttgart vom 03.05.2017 hatte einen singulären Fall zum Gegenstand. Die dort verklagte Stadt wollte erklärtermaßen ihr Amtsblatt, dem sie den Titel „Stadtblatt“ gegeben hatte, als Wochenzeitung verstanden wissen. Sie wollte eine eigene Zeitung herausgeben und mit ihrem „Stadtblatt“ in Konkurrenz zur (Tages-) Zeitung treten. Das hatte der Oberbürgermeister der verklagten Stadt in einem Interview ausdrücklich eingeräumt (OLG Stuttgart, U.v. 03.05.2017, S. 3 f. des Umdrucks). Dort wollte die Stadt sich erklärtermaßen pressemäßig betätigen, wollte sich also (in Anlehnung eine Formulierung von Degenhart, AfP aaO. S. 208, rechte Spalte unten) in „komplementärer Funktion zur privaten Presse“ eine eigene „Staatszeitung“ halten. Das war kein Amtsblatt mehr, sondern in der Tat eine Zeitung.

Das Tatbestandsmerkmal „Vorschrift“ in § 3a UWG wird durch den aus Art. 5 GG abgeleiteten amorphen Begriff „Staatsferne der Presse“ stark strapaziert. Das lässt sich vertreten, wenn man das Gebot der Staatsferne so versteht wie der BGH in seiner Entscheidung „Einkauf aktuell“, also dass der Staat sich von privaten

Presseunternehmen im Wortsinn „fern“ zu halten hat. Aber das Tatbestandsmerkmal „Vorschrift“ ist definitiv nicht erfüllt, wenn erst die Literatur oder ein Gericht aus dem Prinzip, wie das Landgericht Konstanz es tut, eine facettenreiche Verbotsnorm entwickeln muss, die es dem Zeitungsverlag ermöglicht, jede Ausgabe des Amtsblatts nach Texten abzusuchen, die nicht die Zuständigkeit der Gemeinde betreffen. So hat das Landgericht der Stadt den Hinweis im Amtsblatt auf einen Ratgeber für den Umgang mit Menschen mit Behinderung untersagt, nur weil dieser vom Landessozialministerium herausgegeben worden war und nicht von der Stadt („Respektvoller Umgang: Barrieren im Kopf lösen“, S. 19 des Umdrucks). Es ist nicht erkennbar, wie ein solcher Text das Grundrecht der Pressefreiheit tangieren könnte.

2. Nach § 3a UWG liegt ein Rechtsbruch nur vor, wenn dadurch eine „spürbare Beeinträchtigung“ des Mitbewerbers zu erwarten ist. Dieses Tatbestandsmerkmal der Spürbarkeit hat das Landgericht Konstanz überhaupt nicht geprüft.

Weder ist eine spürbare Beeinträchtigung des Mitbewerbers durch den Abdruck eines einzelnen Textbeitrags mit regelmäßig unbedeutendem Inhalt zu erkennen, noch wurde eine solche Beeinträchtigung vom klagenden Zeitungsverlag im Prozess geltend gemacht.

Richtigerweise hätte das Landgericht sich die Frage stellen müssen, ob die Interessen des klagenden Zeitungsverlages dadurch spürbar beeinträchtigt wurden, dass etwa der oben bereits angesprochene Fülltext mit dem Titel „Arten und Lebensformen schützen“ zu einer spürbaren Beeinträchtigung des klagenden Verlages führen konnte. Tatsächlich hatte der Verlag weder behauptet, dass er durch diesen Artikel selbst in seiner Zeitung hätte veröffentlichen wollen, wenn ihm die Gemeinde nicht zuvorgekommen wäre, noch dass er sonst durch den Abdruck beeinträchtigt worden wäre. Sein Anliegen erschöpfte sich darin, den Inhalt des Amtsblatts in größtmöglichem Umfang zu reduzieren. Das allein erfüllt noch nicht das Tatbestandsmerkmal „spürbar“.

3. Das Landgericht selbst hatte zu Beginn der Entscheidungsgründe noch – in Anlehnung an die Entscheidungen des OLG Stuttgart – gesagt, dass Textbeiträge „von untergeordneter Bedeutung“ das Prinzip der Staatsferne der Presse nicht verletzen (S. 12 des Umdrucks), ohne dann freilich bei der Prüfung der einzelnen Texte auf dieses Abgrenzungskriterium noch einmal zurückzukommen.

Wann also liegt ein Text mit nur „untergeordneter Bedeutung“ vor?

Ausgehend vom Schutzzweck des Grundrechts der Pressefreiheit ist für die Abgrenzung die Frage entscheidend, ob das Recht der Presse zur Informationsvermittlung (tagebuchartige Berichterstattung) und zur Meinungsbildung (Sicherung der Meinungsvielfalt) spürbar beeinträchtigt wird.

Hier kommt ein technisches Erfordernis im Produktionsprozess zum Tragen, nämlich die Notwendigkeit von Fülltexten.

Ein periodisches Druckerzeugnis kann nicht mit leeren oder halbleeren Seiten angeboten werden. Reicht nun der zur Veröffentlichung bestimmte Text nicht aus, um die vorhandenen Seiten zu füllen, muss der Verlag auf Texte allgemeiner Art zurückgreifen können, die den Charakter des Druckerzeugnisses nicht verfälschen und in diesem Sinne harmlos sind.

Amtsblätter werden heute im Rollen-Offset gedruckt. Dabei werden jeweils 8 Seiten in einem einzigen Vorgang produziert. Die Branche verwendet dafür den Begriff „8er-Sprung“ (kleine Druckereien verwenden zum Teil noch den Bogendruck, der auch einen 4er-Sprung zulässt). Das bedeutet, dass das fertige Amtsblatt produktionsbedingt aus 8 Seiten oder einem Vielfachen davon bestehen muss. Der Zeitungsverlag kann, um diesem technischen Erfordernis Rechnung zu tragen, einen weniger wichtigen Text herausnehmen oder kürzen. Der Amtsblatt-Verlag kann das nicht. Er bekommt die von der Gemeinde zur Veröffentlichung bestimmten Texte, auf die er keinen Einfluss mehr hat. So kann es passieren, dass der nächste 8er-Sprung zwar notwendig ist, dass aber einige Seiten frei bleiben. Diese freien Seiten müssen durch Texte „gefüllt“ werden, die eigentlich gar nicht zur Veröffentlichung bestimmt waren, und deren Zweck sich darin erschöpft, dem Leser den Ärger über eine leere Seite zu ersparen.

Solche Fülltexte können keine Verletzung des Gebots der Staatsferne der Presse darstellen. Sie sind harmlos.

Das Landgericht hätte deshalb bei jedem Text, dessen Verbot der klagende Verlag beantragt hatte, auch auf der Basis seiner eigenen Rechtsauffassung bloßer Fülltexte von vornherein ausscheiden müssen.

Genauer gesagt: Angesichts der technisch bedingten Notwendigkeit von Fülltexten war es von vornherein verfehlt, dass der klagende Verlag einzelne Artikel in den Blick nahm. Richtigerweise hätte das Landgericht Konstanz – das Tatbestandsmerkmal „gesetzliche Vorschrift“ einmal unterstellt – der Vorgabe des OLG Stuttgart folgend jeweils die gesamte Ausgabe des Amtsblatts prüfen müssen. Ein Verbot der gesamten Ausgabe war aber im konkreten Fall nicht beantragt. Die auf das Verbot einzelner Texte beschränkte Klage war daher von vornherein unschlüssig.

 

Stuttgart, 27.09.2017

Walter Stillner

Rechtsanwalt